Företaget som inte kunde leverera, och sjukhuset som blev dyrare än planerat. Slöseri med skattepengar, arga medborgare, och politiker som ska ställas till svars. Upphandlingar som går fel är ett tacksamt ämne för journalister, men processen är inte alltid så enkel som den framställs. I verkligheten får tjänstemännen själva utmana lagstiftningen och hur den tolkas.
Vilket perspektiv på upphandlingar saknar du? Frågan får Dennis Rosenqvist att tänka efter ett tag, innan svaret kommer:
– Om det är något man skulle vilja säga, så är det om fördomen om lägsta pris. Den fördomen skulle jag vilja slå hål på. Även om man köper något till lägsta pris, betyder det inte att det saknas krav på kvalitet.
Han har arbetat som upphandlare på Region Skåne i åtta år. ”Jag jobbar med att köpa sjukhus” som han själv säger, bara halvt på skoj. Det är han och hans kollegor som på uppdrag av politikerna tar fram underlag för regionens upphandlingar, och genomför dem.
– De fem grundläggande principerna är transparens, likabehandling, icke-diskriminering, ömsesidigt erkännande, och proportionalitet.
Principerna kommer från det EU-direktiv som upphandlingssystemet följer. Men även om grunderna låter beundransvärda, kan det i praktiken bli besvärligt. I artikeln Politik och juridik inom offentlig upphandling av professorerna Jörgen Hettne och Stig Montin beskrivs ett snårigt träsk av regler som inte sällan måste igenom en domstol. En bild som Dennis Rosenqvist känner igen.
– Nyligen gjorde man en förenklingsutredning. Den resulterade i att man lade till en massa paragrafer, snarare än att förenkla.
Han förstår att det låter krångligt för både utomstående och för de företag som vill delta i upphandlingar. Men i grund och botten kokar det ner till de fem principerna. Hur en upphandling ska gå till kan dock ta flera former. EU-direktivet sätter, som namnet antyder, ett mål. Sen kan medlemsländerna stifta sina egna lagar.
– Har man kanske inte gjort det, så kan det bli svårt. Då kan det skära sig. Som exempel kan man ta arbetsrättsliga villkor, där vi i Sverige har en helt annan modell än vad man har i Europa, säger Dennis Rosenqvist.
Den svenska modellen med kollektivavtal framför lagstiftade löner och villkor innebär att det varit svårt att sätta direkta krav om exempelvis lön på företagen.
– Vi efterfrågar kollektivavtal och arbetsrättsliga villkor i våra upphandlingar. Men vi har varit tvungna att sätta den ribban själva.
Att sätta krav som inte finns i lagstiftningen kan vara svårt. Dennis Rosenqvist säger att Region Skåne har haft goda resultat när det gäller arbetsrättsliga villkor. Men att se till att kraven efterlevs och att avtalen granskas kräver resurser.
– Region Skåne ligger lite i framkant med det här. Det kräver också att man har en enhet som är rätt så stor. Jag är ödmjuk inför mindre kommuner där det kanske bara sitter två upphandlare. Det blir tunga krav på dem.
De extra kraven från kommunerna och regionerna är svåra att sätta, även för stora organisationer. Där efterfrågar Dennis Rosenqvist lite gehör från politikerna.
– Ibland vill man gärna lägga på krav, men man justerar inte medlen i samma takt som man lägger på kraven.
Men i det stora hela är hans bild av politikerna och arbetsfördelningen mellan dem och tjänstemännen positiv. Politikerna kommer med visionerna, tjänstemännen förverkligar. Dennis Rosenqvist berättar att nämnden han tillhör är väldigt proffsig, och att det finns en skillnad på riksdagspolitiker och lokalpolitiker. På kommun- och regionnivå tycker han att det finns en mer utbredd samarbetsvilja.
Med det sagt så finns det såklart en politisk vilja kring upphandlingar kontra egen regi.
– Den blå sidan känner att om jag konkurrensutsätter de här arbeten, så kommer man få effekten av en motpart. Det är lättare att ställa krav på en motpart, än att ställa krav på sig själv. Det röda sättet är att göra det i egen regi. Fördelen där är att du får en helt annan kontroll och en helt annan flexibilitet. Det finns fördelar och nackdelar med båda, säger Dennis Rosenqvist.
Uppdelningen mellan blå och röd är tydlig när man frågar politikerna själva. Lars Thunberg (KD), kommunalråd i Helsingborg, ser det som en självklarhet att saker upphandlas.
– Svaret på frågan om när vi upphandlar och inte är det beror på:Har vi redan ett avtal på varan eller tjänsten som efterfrågas ska vi använda det. Finns det inget avtal beror det på värdet – är det över eller under direktupphandlingsgränsen? Är det över direktupphandlingsgränsen genomför Inköpsenheten upphandlingen, är det under genomför verksamheterna det själva.
Mickey Magnusson (S), ledamot i Helsingborgs kommunstyrelse, är mer kritisk.
– Jag är ju socialdemokrat, så vi har kämpat hårt för att ta tillbaka våra vårdboende och hemvård till kommunens regi, utifrån många olika anledningar. Det är bara att konstatera att vårdföretagen gör stora övervinster som skulle kunna göra nytta i verksamheten i stället. Vi har mindre insyn i de verksamheterna än vi har i kommunala verksamheter.
Den insynen och kontrollen försöker Dennis Rosenqvist och hans kollegor få genom att sätta fler krav, exempelvis om arbetsrättsliga villkor som tidigare nämnt. Men det kan vara svårt att veta vad man som kommun eller region får göra. Vilka krav som går att sätta och vilka som bryter mot principerna eller reglerna.
Inte sällan måste nya krav eller procedurer igenom förvaltningsrätten för att se om de följer reglerna. Men Dennis Rosenqvist ser det som en möjlighet att få testa lagarnas tolkning. Han berättar att han själv har varit med och tagit fram några av de praxis och prejudikat som finns, genom att utmana hur reglerna kan tolkas.
– Vi som är en lite större beställare, vi ser lite ett ansvar i att driva dessa frågor. Är det inte tydligt, är det inte svart eller vitt, då kan vi försöka pusha mot en vettig riktning. Försöka vinna sådana domar, och på så sätt försöka klargöra vad det egentligen är som gäller.
Som exempel ger han Sanktionsmodellen. Den innebär att man kan flytta ner ett företag i rangordningen inom ett ramavtal, om de inte lever upp till avtalet.
– Den blev överprövad. De [företaget] tyckte att den var godtycklig, och att om de vunnit ramavtalet skulle de förbli etta. Men där fick vi med oss domstolen.
I de fall där upphandlingen ändå blir dyrare eller inte fungerar kan det bero på många saker.
– Det är en stor fråga. Det kan bero på så himla många saker. Jag tror man behöver specificera vilken typ av avtal det är, säger Dennis Rosenqvist.
Det kan vara alltså vara allt ifrån avtalets utformning, till information som saknats i upphandlingsprocessen, eller stora förändringar och kriser på världsmarknaden som får priserna att gå upp.
– Men absolut finns det de fallen av upphandlade avtal där de blåser en. Det finns de fallen där de ”prisat” in sig.
Att ett företag ”prisar” in sig innebär att de medvetet sätter ett lågt pris för att få avtalet, även om de inte kan leverera till det priset.
Men även om Dennis Rosenqvist ser potential att pröva lagarna i stor utsträckning, finns det exempel där möjligheterna är färre.
– Det finns ett exempel som kallas entreprenad i annans fastighet, där jag som upphandlare upplever att det är helt omöjligt att göra allt rätt.
När Region Skåne är hyresgäst, men måste bygga om i fastigheten, måste ombyggnaden upphandlas. Därför kan man inte automatiskt tilldela upphandlingen till hyresvärden (det hade varit en otillåten direktupphandling), även om det är ett fastighetsbolag. Utöver det ska också tjänsten som projektledare konkurrensutsättas.
– Det är helt omöjligt för mig som hyresgäst att dels köpa entreprenaden, men dessutom köpa en extern projektledare och ge till fastighetsägaren. Han har inte koll på hur fastigheten fungerar eller vilka krav, tankar, och strategier fastighetsägaren har.
Även arkitekttjänsten för ritningar och planering måste upphandlas.
– Där drar man det ett steg längre än vad som är möjligt, så där väntar vi på att något ska hända, för att som det är nu är det omöjligt att göra rätt.
Hans genomgående råd när det gäller upphandlingar kan kokas ner till uppföljning och självgranskning.
– Jag kan inte understryka nog vikten av att fortsätta jobba med avtalen under tiden, att inte bara släppa det.